关键词:石油天然气管道保护法,管道保护,管道规划,管道建设,管道安全,长效机制
管道运输是我国五大运输方式之一,管道运输安全关系着能源安全与公共安全。随着管道建设和城乡建设的快速发展,管道安全隐患增多,安全事故时有发生,而旧的管道保护体系存在缺陷,管道安全保护的长效机制亟待完善。2010年6月25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称《石油天然气管道保护法》),并自2010年10月1日起施行。该法提供了构建油气管道安全保护长效机制的法律基础。
一、石油天然气管道概述
1.石油天然气管道及其附属设施
《石油天然气管道保护法》具有特定的适用对象,其“管道”是指油气长输管道。在《油气长输管道工程施工及验收规范》中,油气长输管道的定义是:产地、储存库和用户间用于输送油、气介质的管道,不包括城市燃气输配管网、工业企业内部的油气管道。大口径、使用特殊材质管线钢、高压输送、线路长、埋地敷设是长输管道的主要特征。
根据《石油天然气管道保护法》第五十八条的规定,油气长输管道的附属设施主要包括各类站场、阀室、储存库的设备设施,以及通信、电力、阴保、自控等专业设备设施,还包括管道伴行路、管道穿跨越设施、安全防护设施等。油气长输管道及其附属设施都应受法律保护。
2.管道的属性
油气管道不仅是企业的经营设施,更是国家的基础能源设施。根据《物权法》第五十二条规定,油气管道同铁路、公路、电力、电信设施等基础设施一样,属于国家所有。
油气管道具有双重属性一一商业性和公益性。建设油气管道对方便人民生活、加快社会经济发展具有重要意义。能源运输安全是能源安全的重要组成部分,确保油气管道安全是保障国民经济发展,维护油气运输安全和国防安全的需要。《石油天然气管道保护法》在立法目的上更加体现了油气管道的公益性,即为了“能源安全和公共安全”。强调油气管道的公益性也为管道建设用地以划拨方式取得提供了依据。
3.管道运输的社会地位
管道运输是继铁路、公路、水路、航空之后的第五大运输方式。长输管道是当今世界油气资源运输的最主要形式之一,具有运量大、输送连续性和成本低等优点。我国油气管道运输经过50多年的发展,管道总里程已经从1958年的0.02万千米增加到2009年的7.5万千米,基本形成了覆盖全国的基干管网。
管道运输主要输送油气资源,其货运量和货运周转量占整个运输体系的比例较低(见表1),因此,管道运输的社会地位很难体现出来。在土地利用总体规划中的交通运输用地规划中,一直没有包含管道用地规划,地方政府及相关部门也缺乏管道运输的管理职能。
《石油天然气管道保护法》的出台,使管道运输的社会地位真正得到了体现:提出了确保管道运输安全就是维护国家能源安全和公共安全;明确了各级政府对管道保护的行政职责;将管道规划纳入土地利用总体规划和城乡规划之中;规定了管道企业对于管道运行的保护责任。
4.管道企业的定义
《石油天然气管道保护法》所指“管道企业”是一个统称,它具有4个基本职能:编制管道建设规划、负责管道建设、负责管道运行与维护、履行管道保护义务。
我国具体的管道企业包括管道勘察、设计、施工、监理等建设类企业和管道公司等投资运行类企业,即管道的建设和运行是分离的。从《石油天然气管道保护法》赋予的职责来看,“管道企业”更倾向于指管道投资运行企业,因为管道建设是从属于管道运行的。管道建设过程中取得的土地使用权及所有管道设施都属于投资、运营方的资产,管道建设企业在管道工程完工后都要进行管理权和资产的移交。
二、关于管道规划
《石油天然气管道保护法》提出“管道规划”具有重大的现实意义,因为它将管道运输的社会地位提升到与公路、铁路等其他运输手段同等重要的位置,将十分有利于管道建设事业的发展。
1.管道发展规划
《石油天然气管道保护法》指出,管道发展规划由国务院能源主管部门根据国民经济和社会发展的需要组织编制并实施。这表明管道的发展不再是管道企业仅仅根据经营发展需要制定计划,而主要由国家从能源安全、管道运输事业的发展等方面进行统筹规划。
国务院能源主管部门在编制全国管道发展规划时,还负责管道发展规划与其他专项规划(例如能源发展重点专项规划、综合交通体系发展重点专项规划等)的统筹协调。这可以避免管道发展规划与其他规划的冲突,更有利于管道建设规划编制的科学性和可操作性。
2.管道建设规划
根据《石油天然气管道保护法》,管道建设规划由管道企业根据管道发展规划编制,经审核符合城乡规划的,应当依法纳入城乡规划。将管道建设规划纳入城乡规划体系能为油气管道建设创造以下有利条件。
(1)解决管道建设用地与城乡规划用地之间的矛盾
当管道建设由管道企业自主决定时,因管道建设用地没有纳入城乡规划用地中,管道建设用地与城乡规划用地之间一直存在冲突。很多管道建设项目在实践中都会遇到管线路由因城乡规划而改线的情况;另外,根据《城乡规划法》的有关要求,当管道建设需要改变城乡规划时,需要通过听证程序来决定是否允许管道通过。
管道建设规划纳入城乡规划后,管道建设用地就属于城乡规划用地,《城乡规划法》第三十五条规定,城乡规划确定的管道设施用地,禁止擅自改变用途。这些规定保障了管道的路由选择和建设用地。
(2)通过建设规划优化管道路由,节约用地成本
在管道建设让位于城乡规划的情况下,经常出现管道改线或者管道不得不经过某些复杂路由的情况,管道路由没有优化的余地,管道企业为此需要承担高额的用地成本和建设成本。
通过管道建设规划,管道企业在选线时可以尽量避开地震活动断层、容易发生洪灾和地质灾害的区域,避开自然保护区、水源地等生态敏感地区以及其他地理条件复杂的区域;将管道用地作为重大基础设施或交通规划用地来布局,还可以避开建筑物、构筑物、铁路、公路、市政设施、军事设施、电缆、光缆等,减少与其他工程的相遇,从而减少管道穿跨越的次数,降低管道企业的用地成本。
(3)管道建设规划有利于管道安全
管道建设规划在选线时就要充分考虑管道与其他建筑设施(包含地下)、交通设施等的安全距离,使之符合法律法规以及国家技术规范的强制性要求。通过规划确定保护距离,可以减少管道建设过程中因安全距离问题与其他工程发生争议,有利于管道安全。
总之,目前管道建设中出现的诸如管道建设用地与城乡规划冲突、管道与其他设施安全距离不够等问题可以在管道建设规划中解决,避免在建设过程中再次出现问题。
此外,管道建设的勘察与初步设计阶段应与管道建设规划相结合,防止出现规划不能满足设计要求的情况;规划时涉及与多部门的协调,初步设计在此时与管道建设规划的结合更有利于后续工作的进行。
三、关于管道建设
当前我国油气管道建设最突出的问题主要表现在三个方面:管道建设的土地使用问题、管道用地的补偿问题、管道工程与其他工程相遇的问题。对此,《石油天然气管道保护法》提出了明确的解决途径。
1.管道建设的土地使用问题
(1)管道建设使用土地的法律适用
《石油天然气管道保护法》第十四条第一款规定,管道建设的临时性、永久性用地,穿跨越、地下通过权用地以及管道维抢修用地等,应适用于《土地管理法》、《物权法》、《城乡规划法》等法律法规的调节。
油气管道通常是埋地敷设,管道建设这一特殊用地方式的权利归属一直存在着争议,表2列出了一些学者的基本观点。
大多数学者认为管道地下通过权可以通过设定地役权解决,《物权法》中关于“地役权”的规定更为此提供了依据。但《石油天然气管道保护法》没有直接规定埋地管道取得何种土地权利,其原因有以下几个方面。
从我国的立法体系看,各专业领域的立法是分开的,因此,关于管道建设用地的土地权利问题是由《土地管理法》等法律来调节的。根据管道建设用地的特点,现行法律法规应该进一步完善对土地他项权利体系的构建和土地征收制度的改革,比如将“管道通过权”纳入土地他项权利中,允许土地的部分征收(例如土地征收时可以只征收管道通过权)等。
从《石油天然气管道保护法》的立法过程看,立法小组对俄罗斯、西班牙、英国等国的“管道建设和运行的土地使用制度”进行过专门考察[9],虽然最终没有确定“管道通过权”制度,但是借鉴了国外的一些立法思路和技术。
《石油天然气管道保护法》的这条规定也表明,管道企业在遇到建设用地方面的问题时,要努力从法律层面寻找突破口,灵活运用《土地管理法》、《物权法》等法律的相关条款来解决实际问题,并在此基础上逐渐形成我国的“管道通过权”制度。
(2)土地的强制使用
基于公共利益的土地使用常带有“强制性”,《石油天然气管道保护法》第十五条和第二十六条的规定也体现了管道建设对土地利用的强制性:经核准并符合开工条件的管道项目,任何单位和个人不得阻碍;管道企业依法取得使用权的土地,任何单位和个人不得侵占。其实践意义在于:一旦管道项目取得核准,管道企业就相应地取得进入土地进行施工的权利,任何单位和个人的随意阻工行为将是违法的。
管道企业取得的土地使用权是受法律保护的,各地方政府需要进行登记确认,并不得将管道企业取得的土地使用权再登记为其他权利;当在管道用地上设立新的他项权利时,新设立的权利不得损害管道通过权,并应满足管道保护的需求。
需要明确的是,土地的强制使用政策不是指非法强行占用他人土地,而是基于土地征收、土地征用和约定通过权等方式的取得。对于管道建设项目来说,只有站场、阀室等永久性建设用地是需要征收取得的,其他用地都可以通过征用和协议约定来取得。所有土地强制使用政策执行的前提是管道企业支付了法律法规要求或协议约定的用地补偿金。
(3)管道维护使用土地
在管道企业对管道进行巡护、检测、检修、维修等作业需要使用土地时,《石油天然气管道保护法》采用了国外的通行做法,即要求土地使用权人给予必要的便利(见第二十七条)。管道企业取得的这种权利可以称为“紧急道路通行权”,特别是因安全事故需要对管道进行抢修时。
(4)为保护管道而限制他人利用土地
为了保护管道的安全运行,《石油天然气管道保护法》第二十八条至三十五条分别对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5米至1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制。这些规定影响了原有土地的用途,特别是集体用地中农村居民的宅基地、工矿用地、经济作物种植园地以及由他人取得使用权的国有土地,有时会出现土地使用权人因管道建设而不得不改变原有土地用途的情况。
在国外,这种通过立法上的管制作用间接地约束财产的使用权的情形被认为是“准征收”行为[10],也有学者认为管道对周围土地利用的限制属于“公共地役权”范畴。由于我国并没有此方面的法律规定,因此还不能认定这种限制达到了“准征收”和“公共地役权”的构成要件。但为了维护土地使用权人的利益,《石油天然气管道保护法》相关条款仍然明确了管道企业应对影响土地使用的行为给予补偿。
因管道安全而限制土地用途并非完全禁止该土地的其他利用。作为一项救济手段,土地使用权人仍然可以和管道企业约定土地的其他用途。例如《石油天然气管道保护法》第二十六条第二款就规定,通过约定,土地使用权人可以种植浅根农作物。这也是节约土地资源、分层利用土地的需要。
2.管道用地补偿
(1)管道通过权补偿
用地补偿是维护土地使用权人利益最根本的手段。大多管道项目在实践中将管道建设用地补偿只分为永久性和临时性两种,原因是之前的法律并没有规定管道企业需要对影响土地使用的行为支付补偿,各地方政府征地补偿标准中也不含此项内容,这对土地使用权人显失公平。为此,《石油天然气管道保护法》第十四条第二款规定:“管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地,影响土地使用的,管道企业应当按照管道建设时的土地用途给予补偿”,也就是为了减少土地使用权人的损失,在管道用地补偿中,管道企业应该增加“管道通过权补偿”。
在目前的工程中,临时用地补偿实质上已经超过了本身的补偿标准,甚至还达到了永久性用地的标准,这也体现了土地使用权人对管道通过权补偿的需求。从土地征收价格的评估来看,征地补偿是一种公共法律性的价值平衡,不是全部损失补偿,而是一种适当的补偿[11],因此管道通过权的补偿应该有一个范围值,例如介于临时补偿与永久补偿之间。
如何确定管道通过权的补偿标准将是一个需要解决的问题。在我国土地估价体系中,带他项权利的土地价格评估包括管道通过权的评估还没有完整的评估技术和方法。借鉴国外管道通过权的补偿办法,一个可行的标准是按永久性补偿标准的一定百分比来计取,百分比的取值区间由国家统一制定,而具体补偿的百分比则根据该土地的原有用途、管道建设对该土地的限制程度、该地区的综合区片价水平等来确定。
(2)检修赔偿
管道企业因检修管道对土地使用权人造成损失的,《石油天然气管道保护法》规定了两种给予赔偿而非补偿的情况。
一是管道企业同意土地使用权人种植浅根农作物的,检修管道对农作物造成损失的,管道企业可以不赔偿,但是双方约定需要赔偿的,管道企业应该给予赔偿。
二是管道企业检修管道行使“紧急道路通行权”给土地使用权人或其他单位、个人造成损失的(不限于农作物损失),管道企业应当给予赔偿。
(3)补偿款的发放
在执行土地征收程序时,补偿款需要经过多个部门和环节才能发放到农民个人手中,周期较长,甚至会出现截留、招日用的情况。为此,国土资源部在《关于进一步做好征地管理工作的通知》中要求,将征地补偿安置费直接、及时支付给农民个人,防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。
当管道建设使用农村集体所有的土地且管道利用土地的类型是不需要执行征收程序时,基于《石油天然气管道保护法》以下规定:1)管道企业可以与土地使用权人约定土地的其他利用(第二十六条第二款);2)管道企业需对影响集体土地使用的情形给予补偿(第十四条第二款),可以在工程实践中尝试:管道企业直接与村集体协商用地的方式和补偿标准,通过协议的形式直接将补偿款支付给村民。
3.管道工程与其他工程相遇
(1)相遇关系的处理原则
《石油天然气管道保护法》第四十四条规定,管道工程与其他建设工程相遇关系的处理遵循后开工(批准)的建设工程服从先开工(批准)的建设工程的原则,建设工程双方在此原则上协商处理,并为对方提供必要的便利。根据《物权法》相邻关系的有关规定,不动产权利人因铺设管线等必须利用相邻权利人土地、建筑物的,相邻权利人应当提供必要的便利,但不动产权利人铺设管线的行为不得危及相邻不动产的安全。因此,当管道建设工程需要通过其他在建工程时,其他工程建设单位应该按照管道建设的需要,预留通道或者预建管道通过设施,管道企业承担此部分施工费用;为满足管道安全需要增加防护措施的,管道企业也应当承担此部分费用。反之亦然。
(2)管道穿跨越工程
管道的穿跨越工程是指敷设于天然和人工障碍物下方或上方的油气管道。管道在穿过和跨越水利工程、防洪设施、河道、航道、铁路、公路、港口、电力设施、通信设施、市政设施时,应当遵守有关法律法规并执行国家技术规范的强制性要求。
管道工程实践中容易发生争议的穿越费用问题,特别是穿越公路、铁路时,对方常常提出高额的穿越费用,其中不仅包括安全措施的施工费用,还包含了“土地使用费”。原因是公路、铁路用地是通过永久性征地取得的,公路、铁路方支付了用地补偿并取得了土地使用权。事实上,管道企业是可以不用支付这笔“土地使用费”的,依据如下。
1)土地是一个立体的空间,可以对土地的地上、地表和地下分别加以利用。《物权法》建设用地使用权一章明确规定:建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。公路、铁路工程是对地表一定范围内土地的使用,而管道工程主要是对地下空间的利用。
2)土地“上及天宇下及地心”是所有权的概念,公路、铁路的永久性用地是由国家征收再划拨给公路、铁路方使用的,土地的所有权属于国家,公路、铁路方取得的仅是地表的土地使用权而非所有权,公路、铁路上方和下方一定空间的土地仍然是国家所有的。因此,根据《物权法》建设用地使用权分层设立的规定,作为土地所有人国家还可以在公路、铁路的建设用地使用权范围外为管道企业设立新的建设用地使用权,即地下管道通过权。
因此,管道企业取得的地下管道通过权与公路、铁路方取得的地表土地使用权是具有同等法律地位的,穿越费用中的“工地使用费”在法律上是不能成立的。
土地所有权人设立新的建设用地使用权只需满足“不损害已设立的用益物权”即可。因此,管道穿跨越工程只要执行了有关法律法规和国家技术规范的强制性要求,不对公路、铁路的正常运营带来损害,就应当取得独立的地下建设用地使用权[12]。
四、关于管道保护
1.管道保护立法的必要性
(1)管道保护的意义
油气管道是我国油气资源运输的大动脉,保护管道就是保障管道运输安全,而管道运输安全直接关系国家的能源安全和公共安全。《石油天然气管道保护法》立法之目的也即管道保护的重大意义之所在。
(2)管道安全隐患突出
我国现有油气管道中的60%已运行20年左右,东部一些原油管网已经运行了30年以上,存在管线老化、储存设施超期服役等问题,管道进入事故多发期[13];打孔盗油等破坏管道设施的违法犯罪行为猖獗;城乡建设的快速发展导致新的建设工程、生产生活设施占压现役管道严重[14];此外,自然灾害频繁造成的管道安全隐患也十分突出,加强管道运输安全保障迫在眉睫。
(3)管道保护立法是建立油气管道安全保护长效机制的必然要求
针对管道保护工作,国务院1989年颁布了《石油天然气管道保护条例》,并于2001年颁布了新修订的《石油天然气管道保护条例》,但条例中对管道保护的职责划分、具体措施等都缺乏详细规定,缺乏可操作性,因此难以形成管道保护的长效机制。无体制机制建设,管道保护就只能是管道企业运营管理的一部分工作,显然不能满足管道保护的实际需要。美国、俄罗斯、加拿大等很多国家都通过专门立法对油气管道进行保护,我国面临的管道保护形势严峻,将《石油天然气管道保护条例》上升为《石油天然气管道保护法》尤为重要。
2.管道保护的工作体系
根据《石油天然气管道保护法》的相关规定,我国管道保护的工作体系见图1。
3.管道保护工作中政府的职能
政府及相关部门是管道保护的行政管理主体,对管道保护工作主要履行监管职能(见表3)。
4.管道企业的管道保护责任
管道企业是管道保护的责任主体,在管道规划、建设、运行各个阶段都涉及管道的安全保护问题。管道企业应该建立、健全管道保护的规章制度和操作规程,宣传管道安全与保护知识,履行管道保护的义务,并接受政府监督,以保障管道安全运行。
在管道规划和建设阶段,管道企业要遵守有关规划、建设、安全生产、质量监督和环境保护等法律法规,执行国家技术规范的强制性要求,科学选择管线路由,修建管道安全保护设施,从源头上排除管道的安全隐患。
在管道运行阶段,管道企业必须履行管道保护义务:1)建立、健全管道巡护制度;2)定期对管道进行检测、维护,对不符合安全使用条件的管道及时更新、改造或停止使用;3)研究开发管道保护新技术;4)及时排除管道安全隐患;5)制定管道事故应急预案,并将其报送政府主管管道保护工作的部门备案;发生管道事故时采取有效措施消除或减轻事故危害;6)对停运、封存、报废的管道采取必要的安全防护措施;7)设置、修复或更新有关管道标志;8)及时治理因管道泄漏或排放石油造成的环境污染;9)将管道竣工测量图报政府主管管道保护工作的部门备案;10)赔偿因管道抢修等给他人合法权益造成的损失。
5.其他单位和个人的管道保护责任
任何单位和个人不得实施危害管道安全的行为,同时有权举报其他危害管道安全的行为,给予管道建设和管道保护必要的便利。
《石油天然气管道保护法》主要以禁止性和限制性的规定要求单位和个人承担管道保护的责任,具体如下。
1)禁止实施危害管道安全的行为,例如采用切割、打孔等手段损坏管道,重物占压、碾压管道等。
2)对管道线路中心线两侧、管道上方的土地利用行为及其他建设行为进行限制,禁止在限制区内违法修建危害管道安全的建筑物、构筑物或其他设施,禁止安全距离内的挖掘、钻探、采矿采石、爆破等作业,安全距离外的上述作业必须经过当地县级人民政府主管管道保护工作的部门批准,采取必要的安全防护措施后方可实施。
3)县级以上地力人民政府主管管道保护工作的部门依法查处各种危害管道安全的违法行为(尚不构成犯罪的),根据情节轻重分别给予责令停止违法行为、强行拆除违法建筑、责令改正、罚款等处罚。
4)单位和个人危害管道安全的行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。
五、总结
较之《石油天然气管道保护条例》,《石油天然气管道保护法》最大的特征在于它不是仅就管道的保护环节单独立法,而是针对管道规划、建设、运行、与其他工程相遇关系的处理、安全保护等各项法律关系综合立法。有了科学合理的管道规划和管道建设,才能避开更多的管道安全隐患,从源头上控制管道安全远比管道保护的事后处罚更重要。
在《石油天然气管道保护法》颁布之前,我国的管道保护工作一直未形成完善的管理体制,政府的安全监管职能始终不能体现,管道企业的管道保护工作缺乏政府支持而收效甚微。《石油天然气管道保护法》建立了管道保护的分级管理工作体系,明确了各政府管理层级的管道保护职责和监管职能,强调了管道企业是管道保护的主要责任人,同时还规定了单位和个人的管道保护义务。《石油天然气管道保护法》提供了构建油气管道安全保护长效机制的法律基础。近年来,我国管道建设迅猛发展,城乡建设的步伐也在加快,管道工程与其他工程相遇时经常发生纠纷和摩擦,《石油天然气管道保护法》为此明确了相遇关系的处理原则,并规定双方都要给予对方必要的便利和协商处理原则,这种协调机制的建立有利于和谐工程的建设和管道的安全。
《石油天然气管道保护法》加强了管道建设和管道保护中政府部门、管道企业以及单位和个人的法律责任,但也注重维护企业、单位和个人的合法权益,特别是土地权利人的利益。此外,《石油天然气管道保护法》还贯彻了节约用地、环境保护等原则[15]。《石油天然气管道保护法》是我国石油天然气法律体系的重要组成部分,也是石油天然气法立法工作启动以来取得的一项重要法律成果。
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