在2008年四川汶川“5•12”地震救灾实践中逐步形成的我国突发事件应急组织指挥体系,在2010年青海玉树“4•14”地震救灾中进一步完善。相比汶川地震,玉树地震应急指挥组织结构得到一些完善。一是属地管理为主的原则得到强化,兰州军区“联指”和相关部委“前指”都纳入青海省抗震救灾指挥部,统一部署工作。在汶川地震抗震救灾中多个兵种部队非战争军事行动力量和地方救援力量初步形成的指挥体系,在玉树抗震救灾中被进一步完善。二是各级政府指挥部内部组成机构基本在7—10个之间,管理幅度较为合理,组成机构职能基本相近。两次地震应急组织指挥体系的共同特点是:一是成立应急指挥组织机构。二是属地管理为主的应急管理机制初步形成。三是明确了军地“四位一体”的联合指挥模式。四是主要以指挥部会议和多层级指挥部联席会议方式进行应急指挥协调。
两次巨灾应急救灾实践一方面初步形成了我国突发事件应急组织指挥协调机制,另一方面也暴露出我国应急组织指挥体系建设中存在的一些问题,如应急指挥部组织结构尚需完善、应急指挥部的设立还不规范、上下级指挥部间的工作关系有待理顺、需进一步强化属地管理为主的原则等。
针对存在的问题,借鉴国外应急组织指挥体系。建议在我国制定专门的“国家突发事件应急组织指挥条例”。统一规范各类应急指挥部的组织结构,规定合理的管理幅度。按照属地管理为主的原则,军队联合指挥部和上级相关部委(或厅局)“前指”都纳入属地政府的应急组织指挥体系。军队联合指挥部按照属地政府要求,统一指挥进入灾区的军队、武警和特警等救援队伍,上级相关部委(或厅局)“前指”协调相关的保障资源。完善应急指挥协调程序,规范多级政府应急指挥部之间的关系。
(作者系国家行政学院应急管理培训中心教授级高工)